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第二节地方自治：尝试与挫折
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在17世纪，俄国地方上的管理尚比较零碎而分散。
地方管理机关由两级构成，第一级是地方的军政长官署，第二级是中央的衙门管理机关。
衙门本是中央管理机关，但是其中的许多衙门实际上却行使地方管理机关的职能，如西伯利亚衙门、喀山宫廷衙门等。
有时一些县、市，甚至有些优惠村和乡都能直属中央。
地方上主要城市的军政长官和附属于他的各县城的军政长官之间的相互关系，以及他同地方上其他行政主管之间的关系均未确定，这在一定程度上反映出国家各个部分之间的经济联系尚不密切。
大城市军政长官的任命也与国家其他重要职位一样，偏重于世袭名门，不注重实际才能。
至17世纪末，由于俄国专业化的官僚阶层还没形成，地方政府都是由商人在“兼职”
管理，这种做法还是莫斯科公国时期的模式。
到18世纪初，这种地方管理制度，已经成为国家管理中最薄弱的一个环节。
在应付战争开销这个刻不容缓的推动力之下，地方行政机构早在1699年便已开始了一些改革，以保证国家通过征税获得更多收入。
然而由于俄国国土辽阔，地区差异明显，发展不平衡，因此地方上的改革与中央层面的改革相比，难度绝不仅仅是提升几倍而已。
贪腐问题、地方农民和市民的起义等诸多难题令行政区域的划分和地方管理机构的设立都进行了不止一次的调整和变动。
行政区域的改革就经历了三个阶段。
最初划分的是省和州（1708—1715），然后是省和郡（1715—1719），最后一次是州和区（1719—1727）。
对地方管理机构的变革总体上也有两次，但在这两次较大规模的改组之前，也就是在1708年之前，政府对地方管理也进行了小规模的变动，诸如尝试建立了市政厅，主要是为了中央集中财权。
而第一次大规模改组地方机构是1709—1718年，主要是为了解决中央财政体系的腐败问题和地方起义的难题，设立了省级及其下级管理机构，将一些实权下放到地方；第二次是在1719—1725年，主要是为配合实施人头税以及在中央建立委员会制度，地方上又进行了一次较大规模的地方机构改革，设立了州政管理机构和新的市政管理机构，所以，以地方机构变动为主。
我们可以将彼得一世的地方改革大致分为三个阶段，第一阶段即1708年改革行政区划之前建立市政厅的改革，第二阶段为1709年到1718年以省政改革为核心的地方改革，第三阶段即1719年到1727年以州政改革为主的地方改革。
俄国的地方改革同样借鉴了瑞典的地方机构模式，但是，瑞典的地方情况与俄国的地方情况差距较大，这也许是彼得一世的地方改革令人诟病的原因之一。
一、市政改革尝试
在地方改革的这一阶段，主要是顺应中央的需要在地方管理方面推行一些新的政策。
在这段时期，彼得一世政府尝试借鉴欧洲经验，于1699年在各个城市设立了市政管理局和地方自治局，以及局长的职位，其目的是令城市工商业居民不再受军政长官管辖，将财权收归中央。
1702年开始，政府颁布诏令，试图吸收地方贵族参加军政长官的管理机构，改行委员会制，设置军政长官副手的职位并由地方选举产生，以结束军政长官一长制，把军政长官和州县衙门的活动置于地方贵族团体的监督之下，减少贪腐行为。
政府采用了选举贵族代表的方法，地方根据需要可以从地方贵族选出2～4名副手，但军政长官仍是主席角色。
于是，在地方的官僚机构中，政府委派的官吏与地方选举产生的贵族代表，共同来实现对地方的治理。
由于地方对这项改革政策的消极态度，这项改革政策未能得到很好的执行，1705年沙皇政府再次发布了要求全国各地设置军政长官副手的命令，扩大了这一副手的职权范围，还责成军政长官亲自任命副手。
同时由于地方贵族人手不足，缺乏合适的人才，负责批准副军政长官任命的职官衙门被允许自己从退役军人中挑选任命合适的副手。
于是这一任命的选举因素就全部消失了，而且允许军政长官自行任命的方式几乎完全违背了设置这一职位的初衷。
结果，要么军政长官与副手同流合污，要么纷争不断，最终这项改革在八九年后销声匿迹，自行废止了。
在这段时期另一项比较重要的变革是，在建立市政厅的同时，建立了专门的警察机构，这是俄国最早的专门化的警察机关。
18世纪初期，地方警察局受军政长官的管辖。
在大城市，他们有专门的代理人——巡官、优惠村和工商业区选出的甲长。
甲长担负治安勤务，巡官对他们进行监督。
在首都，警察则归属专门的地方事务衙门管理。
市政厅建立后，它也成为该衙门执行警察方面事务的一个部门，市政委员们和军政长官共同担任警戒职责，这就大大加强了对地方民众的监控。
二、全国省政改革
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