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第三节近代公共行政的出现和历史演进
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“行政”
和“管理”
的概念是联系在一起的。
首先，行政管理是一种特殊的管理形式。
因为“人是社会人”
是指人与社会不可分离，从属于特定的群体。
一定的人群中，必须有一个预定的人口一体化的整体活动，这个活动就是管理。
在人类社会的早期阶段，管理是非常粗糙的，是适应外在环境的要求而作出的一种随机性的集体应对。
管理没有稳定的组织形式，也没有可以遵循的、规范的合理性程序和过程。
管理在很大程度上取决于管理者的智慧和才能。
管理者运用什么样的手段进行管理，基本是由这种简单的智慧和才能所决定的。
此种情况下，管理者和被管理者之间的关系，极大程度上是基于信任基础，管理者往往是得到其成员大范围信任的英雄人物。
即使在稍后的阶段中，人类社会发展出管理层级，信任关系也是最开始的基础。
与此同时，人类的管理活动由于行政的出现而得到了迅速的发展。
行政作为管理的特殊形式，是较高的管理形式，也因此推动了人类管理活动在整体上的进步。
其特殊性在于，行政的最大特征是与国家的产生联系到一起的，因为有了国家才出现了行政。
“行政”
的基点在于“政”
，“行”
是动作，“政”
才是所“行”
之事，而“政”
显然是在国家出现之后才出现的——狭义的行政是指政府的内部管理，即政府自身运行中的管理；广义的行政除了包括政府自身运行的管理之外，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管理表现为政府的外部职能。
自然地，广义的行政概念是指政府对包括自身在内的全社会的管理。
与国家统治联系在一起，行政作为国家运行的基本内容，在很长一段历史时期中，都是统治阶级用以提高统治能力的工具或手段。
公共行政的历史演进大致经历了以下几个阶段：
一、作为“守夜人”
的政府
公共行政始于近代，其统治职能和管理职能往往此消彼长。
公共行政的发生，在近代早期主要存在于欧洲国家。
而到了19世纪末，代表公共行政发展之典型形态的国家转移到美国。
17～18世纪，资本主义国家都处于自由发展状态，政府作用极为有限，主要体现在消极地保护个人财产、维护社会秩序、保卫国家免受侵略等方面，因此被称为“消极政府”
或“有限政府”
，政府对社会处于一种消极地应答社会要求的状态。
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