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消极被动的公共行政，建立在一种还算“积极”
的信念之上，即只要遵循市场自由竞争的原则，就可以使各种社会资源得到足够合理的配置，就可以使经济、社会自己发达到一种均衡状态，就可以实现“充分就业”
，要求政府的活动应以不破坏市场的自由运行为限，政府应尽量少干预或不干预市场的运行，政府只须充当所谓“守夜人”
角色。
二、行政国家的出现
19世纪中后期，生产和资本的集中引起的垄断行为不断加剧，垄断带来了许多前所未有的社会矛盾。
一方面，所有因为垄断造成的社会问题，无法在社会的自治中得到解决，更多需要政府出面。
资本主义世界因此相继地进入政府积极干预社会的阶段。
另一方面，政府对社会生活的干预表现为社会管理，而在社会管理的过程中，政府对自身管理的问题也被不断地突出了出来。
政府管理社会生活的涉及面越广，涉入程度越深，就会对政府规模的膨胀越有要求，相应地也就会对政府自身运行的技术化程度要求更高。
到了19世纪末，垄断资本主义造成了行政国家的出现，国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，公共行政活动范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加、对社会事务的介入越来越深；同时，政府积极主动的行政是与其文官制度分不开的。
三、文官制度
文官制度是以拥有处理政府日常事务的职业能力和技术专长的文职人员为核心的行政人事体制，把政府行政人员看作“公共雇员”
，根据他们的行政才能和技术专长而加以录用和晋级，保证他们的职业稳定和提供合理的福利。
以行政人员的行为及其结果为标准，文官制度的实质就是功绩制。
文官制度的产生，最早可追溯到1870年英国格莱顿内阁颁布的《关于改革文官制度的第二个枢密院令》。
一般也把1883年《彭德尔顿法案》的通过看作现代文官制度的起点。
四、政党分肥制
在行政国家和文官制度之前，美国主要实行一种“政党分肥制”
的政治分赃制度，一种由选举中获胜的一方占有行政肥缺的制度，实质上导致了任人唯亲。
“肥缺属于胜者”
导致了每位新总统上台之后大量任命自己亲信，造成了行政主管人员能力和素质的下降，也不利于行政的连续性。
因此，在社会中逐渐形成了要求中止政党分肥制的强大呼声。
1872年，美国总统格兰特组建了第一个文官委员会，目标就是废除政党分肥制。
文官委员会负责制定和贯彻规章制度，负责监督各部门的考试和考核，同时首次建立起了功绩制的理念。
1877年纽约文官改革协会成立、1881年美国文官改革同盟的出现等，都是文官委员会理念的继续。
随着1883年国会通过《彭德尔顿法案》，美国文官委员会被赋予了组织合法性，而且委员会在开始运营的早期阶段，按照功绩制的政治中立原则制定了大量的政策，有效地防止了政党分肥制的势力范围，使联邦机构逐渐地走向了非政治化。
五、科学管理运动
接下来对公共行政科学化起决定性影响的是科学管理运动。
20世纪初，“泰勒制”
科学管理运动迅速风靡美国，并且影响到公共行政领域。
“泰勒制”
的科学管理精神被嫁接到文官体制中，就产生出职位分类和业绩考评的方法。
这种科学管理突出了公共行政体制中的几方面内容：第一，它以职位为核心而不是以人为核心，让职位选择合格的人，而不是因人设位和因人设事；第二，职位分类和业绩考评要求有科学标准，职位的设置需要根据科学、高效的原则，业绩的考评也需要具有可操作性的标准；第三，加速了公共行政的非政治化，使行政体系主要从属于效率的目标。
六、政府的全面干预
1929～1933年，资本主义世界出现了史上最严重的经济危机，这给资本主义经济带来了前所未有的打击，也动摇了人们对自由市场经济的信心。
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